建成共建共享社会治理格局是国家治理体系和治理能力现代化建设过程中面临的核心任务，也是党的十八届五中全会提出的战略目标。在经济持续高速发展、社会矛盾不断增加的情况下，党中央提出“创新社会治理体制”的任务，用“社会治理”代替“社会管理”是执政党社会管理思想和理念的重要转变。在中国整体社会、基层社会、基层社区都发生了重大变迁的情况下，党中央再次提出构建全民共建共享的社会治理格局，这是社会治理的又一次创新，是社会治理理念的升华。今年是“十三五”的开局之年，建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高新无锡”和高水平全面建成小康社会需要与此相适应的社会治理体系和治理能力。目前，无锡市的社会治理格局如何，是否形成了共建共享的局面，存在哪些制约因素，如何推进共建共享社会治理格局建设进程是本课题需要回答的问题。

一、社会治理格局的含义与本质

（一）社会治理格局的含义

社会治理格局，就其概念而言，是社会治理领域中相关主体各方所形成的比较稳定的基础性关系，也即社会治理主体之间的权力、义务和制约关系。这种关系通常有依从和平等两种，表现在社会治理上有集权、合作、协同等治理类型。格局的不同，标志着相关各方可以怎样去实现治理，以解决他们之间的利益不一致、权力不平衡问题的结果和特点的不同。计划经济体制下，资源集中在公共权力机关进行统一分配，社会各个领域都由政府管理，社会治理的其他主体依从于政府。改革开放以后，资源配置的方式发生变化，公共权力机关不再是资源的唯一分配者，同时，人民群众对党和政府的要求越来越高，其对直接行使本属于自己的权力的期望也越来越高。这就促使政府日渐重视社会领域，开始改变过去对“社会”的认识判断，将“社会”作为与政府平等的主体加以看待。公权力不再是无所不包，无所不能。

治理要求党和政府更新理念，重新审视国家与社会的关系，理清自身的角色边界，构建一种新的社会治理格局以推进社会建设。现代治理概念强调国家与社会的双向互动。就其含义来看，一是强调主体的多元性，它的行动主体既可以是社会公共机构，也可以是私人机构或者自组织协调，还可以是公共机构和私人机构的合作。强大的公民社会和目标明确的社会自组织是治理存在的社会载体。二是强调多元主体的竞争和合作。治理是国家和公民社会的合作，政府和非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，以及强制和资源的合作。三是强调上下互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标方式实施对公民事务管理，是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。四是与全球化背景和社会发展密切相关的课题。治理的目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增加公共利益。

（二）社会治理的本质

治理的过程就是共建共享的过程。就是让人民群众参与社会治理，就是要全体人民在共建共享发展中有更多获得感和幸福感。共建与共享是内在的有机统一体，共建是为了共享，要共享必须先有共建。共建不仅是一种责任，与共享一样也是一种权利，而且这种权利不能有名无实，否则，就不值得人民群众珍惜，事实上也不会被珍惜。从动态上看，共享又是共建的内在动力所在，人民群众在共建中共享、在共享中共建，才能形成良性互动的社会治理格局。构建全民共建共享社会治理格局实质上要求的是各个治理主体首先能够较充分地参与，并且还能较充分地协商，以形成尽可能大的共识，使之在治理行动中能相互配合。而社会治理本质上就应该是全民共建共享。共建共享与共治为同一过程，是社会治理的本质回归。

二、社会治理实践的分析框架

社会治理既是一个实践命题，也是一个学术研究课题。作为实践命题，构建全民共建共享的社会治理格局，已成为当前全社会关注的热点话题；作为学术课题，反思社会治理绩效、探究社会治理主体及价值定位等问题成为学界的持久话题。社会实践的评判需要一定标准，本课题拟构建一个以价值理念、制度设计以及行动策略为主要内容的分析框架，从“社会治理”的三维向度出发，着重探讨当代无锡“社会治理”的实践形式，揭示无锡“社会治理”的丰富内涵与实践特征。

 （一）“价值理念”维度

作为一种“价值理念”维度的社会治理，强调“社会治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和，它是社会治理主体相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。社会管理的主体是政府，以政府为中心，实现对社会各项事业的全面管理。社会治理却是多元主体，除政府外，还要发挥各类社会组织的主体作用，充分发挥基层群众自治组织的参与作用，实现多元主体之间的平等互动。也就是说，相比较社会管理，社会治理更加强调主体的多元性、过程的协调性以及结果的包容性。当然，作为一种价值理念的“社会治理”，不同于“社会的治理”。“社会的治理”指称的是“社会”已经先行存在，政府将   “社会”看作铁板一块的整体加以治理，本质是政府的外部治理。而 “社会治理”着眼于发挥”社会”的主动性，通过激活“社会”的内在细胞，培育各类社会组织，促进治理主体的多元化，实现社会的内生性治理。也就是说，共建共享式的”“社会治理”。“创新社会治理”的首要目标，就是要在整个价值理念层面培育社会大众对“社会性”的认同，并构建一套行之有效的制度框架。

（二）“制度设计”维度

作为一种“制度设计”维度的社会治理，强调在社会治理过程中，畅通各类主体的参与渠道，在制度上保证多元主体的各项权利，使“社会治理”的价值理念能够在各项制度设计中体现出来，促使“社会治理”从价值理念走向制度设计。所谓制度，是指一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，本质上是保证社会治理的有效实施，从“硬性”和“刚性”层面消除阻碍社会治理的各种因素，将社会治理逐步纳入制度化的轨道。强化制度设计层面的“社会治理”，关键在于通过有效的制度设计厘清政府和社会之间的关系，使政府与社会的互动从“关系本位”走向“规则本位”。

（三）“行动策略”维度

作为一种“行动策略”维度的社会治理，强调政府有效地处理与市场和社会的权责边界，在多元主体的平等参与中，创新社会治理的体制机制，激活社会的内在发展活力，从过去单向度、强制性的社会管理走向多向度、非强制性的社会治理。同时，使政府话语体系中的“社会治理”转变为一种社会的共识性判断，按照制度框架的设计要求，在解决各类社会问题的同时，体现多元、平等、协商的价值理念，进而塑造一个民主法治、公平正义、政社互动、多元共治、安定有序的社会治理格局。

三维度是相互关联的。价值理念层面的“社会治理”，更多地表现为行政权力对社会改革的推动，是政府和社会关系重构的体现。制度设计层面的“社会治理”，不仅是解决社会问题的迫切要求，更是对价值理念层面“社会治理”的积极回应。行动策略层面的“社会治理”，是价值理念和制度设计层面“社会治理”的最终体现，也是衡量价值理念是否合适、制度设计是否有效的试金石。

对于社会治理实践形态的评价，可以从话语实践、制度实践和主体实践三维度来进行。从另一角度来说，价值理念、制度设计以及行动策略的实践体现在话语实践、制度实践和主体实践三个不同层面，三者之间既有区别，又有联系，并在逻辑上表现为层层递进、相互贯通的关系。“话语实践”主要是政府的话语实践，表现为党和政府部门对社会治理的重视，并通过文件层层下达，成为整个政府部门的共识；“制度实践”是在“话语实践”的基础之上，改革相关社会治理体制，创新社会治理机制的实践；“主体实践”是多元治理主体的实践，不仅包括政府部门，同时还包括各类社会组织、基层群众自治组织以及居民等共同参与的社会治理实践。话语实践、制度实践与主体实践同时存在、相互连接，共同组成了社会治理的整体图景。（如图）

三、无锡社会治理格局的实践形态

(一)价值理念院富强、普惠、共享

价值在社会治理中起导向作用。社会治理所追求的目标涉及到 “理性、自由、秩序、民主、公正、宽容、多元的社会、公共生活理想”，这被认为是人类共同追求和向往的最美好的生存状态和境界。人作为社会治理的核心价值，也是治理价值的终极归宿，社会治理应该围绕这个价值核心展开，而不是相反。

2010 年，在《无锡市国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》（以下简称纲要《（2010）》）中我们可以看到，其指导思想是：“实施‘成果普惠、法治保障’策略。坚持共同富裕，让发展成果不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，让人民群众更加充分、更加普遍地分享改革发展成果；坚持依法治市，建立与经济社会发展相适应的公共服务体系和法治保障体系。”《纲要（2010）》把“寓强于富、普惠于民”作为转型发展的根本目的，要实现居民收入增长和经济发展同步，力争全市劳动者报酬和居民收入实现倍增。《纲要（2010）》还提出着力推进以保障和改善民生为重点的社会建设，不断提高人民群众生活质量和满意度，促进社会公平正义和人的全面发展。其指标是：城乡基本社会保障实现全覆盖，高等教育毛入学率达到60%，卫生服务体系健全率达到95%以上，人均预期寿命达到78 周岁。从《纲要（2010）》可以看出，促进经济社会发展，普惠于民是其主要价值理念。

人作为社会治理的价值归宿，客观上要求政府“按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策”。

社会事业发展直接关系到民生，无锡市明确提出，要强化政府公共服务职能，优化公共财政支出结构，统筹利用社会公共资源，加快发展各项社会事业，努力实现基本公共服务均等化，促进社会全面进步和人的全面发展。

五年之后，2016 年颁布实施的《无锡市国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》（以下简称《纲要（2016）》）提出的指导思想是“树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持发展第一要务，以提高发展质量和效益为中心，稳中求进，改革创新，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”，在这个指导思想中明确提出“共享”的发展理念。并在发展战略中将“民生共建共享战略”作为六大发展战略之一，即：全面落实以人民为中心的发展思想，把民生需求作为经济社会发展的根本导向，鼓励创业致富、勤劳致富，提高公共服务均等化水平，提高社会事业发展水平，提高保障改善民生水平，让人民群众在共建共享中不断增强获得感满意度。《纲要（2016）》将“共建共享”民生新成果，在‘百姓富’上有切实成效”作为其发展目标。提出“坚持共享发展理念，按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，深入实施民生幸福工程，加快推进基本公共服务均等化全覆盖，着力增进百姓民生福祉”的重点任务。

五年前，无锡市政府的话语实践可以概括为“富强、普惠”，即实现居民收入增长和经济发展同步，通过加快发展各项社会事业，实现基本公共服务均等化，促进社会全面进步和人的全面发展，今后五年，政府的话语实践是在“富强、普惠”的基础上实现“共享”发展，通过“民生共建共享战略”的实施着力增进百姓民生福祉。

（二）制度设计院法治、自治、共治

“社会治理”不仅作为一种价值理念而存在，同时还突出地表现在制度设计层面。无锡社会治理的制度设计集中体现在以下五个方面：

1. 完善社会治理法治体系。无锡市委、市政府先后出台《关于深化司法体制改革的实施意见》等文件，优化司法职权配置，加强制约和监督。解决司法不公问题，提高司法公信力。充分发挥和运用地方立法权优势，着力推进民生保障和社会管理方面的立法工作，完善社会治理的政策法规体系。

2. 创新社区治理体系。“十二五”期间，无锡市以制度设计为突破口，积极发挥顶层创制的引领作用，先后制定出台了《关于深化社区扁平化管理提升社区建设水平的意见》（锡委发【2013】6号）、《关于加强社区治理和服务创新的意见》（锡委发【2014】38号）等十余个文件，从体制机制、经费保障、队伍建设等方面作了政策性安排。在推进扁平化管理，实现业务归并、人员整合、服务前移、管理落地等方面做出规定，为探索社区治理奠定了基础。以“治理协同化、政务扁平化、自治民主化、服务社会化、运行信息化”为社区治理路径，对新形势下创新基层社区治理体系进行总体部署。“十二五”以来，无锡着力构建“一委、一居、一站、一办”的社区治理结构，至2014 年实现城乡社区全覆盖，形成基层社会治理新格局。在《无锡市“十三五”社区治理规划》中提出要以“民本、法治、创新、融合、共享”为理念，深化社区治理改革，实现治理主体多元化；服务体系社会化；治理方式法治化；协商民主制度化；治理手段信息化；社区文化特色化。

3. 以减负促进自治。2014年，无锡市委、市政府出台了《关于提升服务群众效能切实减轻社区（村）负担的六项规定》（锡委办发【2014】45号）以及《关于规范工作事项进社区的实施细则》（锡委办发【2014】72 号）等文件，明确了《村（居）民委员会依法履行职责事项》和《》村（居）民委员会依法协助工作事项》。专项清理了面向社区的创建评比33 项，削减64%；取消社区机构47   个、挂牌15 个，削减83%；取消涉及29个部委办局的台账共94项，削减30%，保留的台账全部进入信息平台。在社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的主要方式，也是社区管理转向社区治理关键环节，只有使居民的积极性、主动性得以最大程度的发挥，实现居民之间的密切合作，才有可能实现社区治理目标。

4. 培育社会组织参与社区治理。市级层面先后出台了《加快社会组织发展的意见》、《关于开展公益招投标和公益创投活动的意见》、《关于加快推进社会组织孵化基地建设工作的意见》等系列文件，持续加大对社会组织的培育扶持力度。目前，全市共有社会组织孵化基地60 个。全市社会组织登记数达到5123 个，平均每万人10.8 个；社区社会组织登记数达到了846 个，备案数7538 个。无锡市每年还从福彩公益金、政府财政资金中积极筹措社会组织扶持发展资金，用于扶持孵化基地和支持公益项目。从2012 年始开展的公益创投活动，市级资助民生项目388 个，总资金达3700 多万元，另外还带动了社会资金700 多万元，参与的社会组织达300 多家、社会工作者2 万多人次，志愿者达10 多万人次，其他专业人员3000 多人次，覆盖全市500 多个社区（村）。社会各个层面认识到，面对公共问题的复杂性、社区居民需求的多样性，政府的不可治理性增大，只有依靠政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等多元方来治理，才能满足社区需要，优化社区秩序。

5. 建设社会工作人才队伍。无锡市政府出台了《关于社区事务工作站工作机构岗位职能和人员配置管理办法》，建立社工队伍管理机制，对社工的主要职责、岗位设置、人员配置录用及待遇标准、管理和监督等方面进行规范。从2012 年开始，无锡市实施了社工“提质增能”工程，通过社工岗位轮训、社工骨干专项培训、社区带头人重点培育等措施，造就了一批业务能力强、专业程度高、综合素质优、作用发挥好的社区工作人才。制度设计不仅培育了大批专业的社会工作人才，使其在服务人民群众、化解社会矛盾、融洽社会关系促进社会和谐、巩固党的执政基础等方面发挥了重要作用；也使社会各界逐渐认识到：社会工作专业人才队伍建设，专业社会工作发展，是创新社会治理、激发社会活力的内在要求，是完善现代社会服务体系、满足人民群众个性化多样化服务需求的制度安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

社会治理法治体系的完善，社区治理体系的创新，减负、自治制度的建立，社会组织培育制度的出台以及建设社会工作人才队伍办法的实施等是无锡社会治理格局形成的制度保证，集中体现为“法治、自治、共治”的制度设计。

（三）行动策略：平安、联动、服务

社会治理的理念和制度最终要落实到行动层面，无锡市社会治理的行动策略体现在下面五个方面：

1. 深入推进平安无锡建设。一是贯彻总体国家安全观，落实国家安全战略和重点领域国家安全政策，加强国家安全人民防线建设，依法严密防范和严厉打击敌对势力渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、极端宗教活动，坚决维护国家政治、经济、文化、社会、信息、国防等安全。二是加强禁毒工作，严密防范、依法惩治各类违法犯罪活动。三是以信息化为支撑，加快完善立体化现代化智慧化社会治安防控体系，全面推进城区老小区、安置房小区技防建设改造、车站地区监控系统升级改造等重点项目建设，推动公共安全视频监控建设联网应用，强化互联网等新型媒体的管控和引导。四是加强全民安全意识教育，健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制。树立安全发展观念，加强企业生产安全、道路交通安全、消防安全，完善安全责任落实和管理制度，实行党政同责、一岗双责、失职追责，落实相关部门监督管理职责、企业主体责任。五是改革安全评审制度，加大了监管执法力度，及时排查整改安全隐患，坚决遏制重特大安全生产事故发生。六是健全了社会安全事件预防和应急处置机制，正在建设无线数字集群应急指挥调度等系统，构建社会化、专业化相结合的应急保障体系，提高突发事件预警、应急和保障能力，确保社会持续和谐稳定。

2. 健全基层社会治理体系。无锡把构建全市统一的基层社会治理网提到了议事日程。正在推动建设市（县）区、街道（镇）、社区（村）社会治理三级平台，为治理协同化、政务扁平化、自治民主化、服务社会化和运行信息化等社区“五化”治理奠定了基础，正在逐步提升社（村）自治能力和自治水平。通过推进“政社互动”、“三社联动”，创新实践基层协商民主，开展和谐社区创建活动。正在建设“社区+”平台，提升社区社会服务管理水平。正在构建社会组织参与社区服务机制和“社工+义工”服务联系机制，开始引导多元主体参与社区服务，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

3. 完善社会矛盾纠纷防范化解机制。一是正在构建有效预防重大决策社会风险评估机制，完善社会矛盾排查预警制度。加强了协调劳动关系机制的建设，逐步形成劳动纠纷调处和劳动监察执法制度，努力维护劳动关系和谐稳定。二是不断改进信访工作，落实诉访分离制度，打造“阳光信访”工程，畅通利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法维护权益、表达诉求、解决纠纷。三是正在创建社会矛盾纠纷大调解组织运行体系，施行多元化矛盾纠纷化解机制，提升市（县）区、街道（镇）调处中心实体化、规范化建设水平，建立社区（村）法律顾问制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。

4. 完善社会组织扶持体系。无锡市正在加大社会组织的培育力度，探索行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织直接登记方法，建立社会组织孵化中心和网络平台。推进以项目为导向的政府购买服务机制，推动部分政府职能向社会组织转移，形成第三方社会评估制度，促进社会组织规范承接政府职能。探索对社会组织综合监管的方法，建立社会组织评估和退出机制。

5. 健全特殊人群服务管理体系。建立了齐抓共管、综合施策的组织管理体系，构建了覆盖政府部门、街镇社区、居（村）委、学校、企业事业单位以及其他社会组织的工作网络，提升重点青少年、社区矫正和刑满释放人员、易肇事肇祸精神病人、吸毒人员、涉邪人员等特殊人群整体服务管理水平，推动困境未成年人社会保护和特困刑事被害人救助工作。

综上所述，“富强、普惠、共享”的理念已经成为政府的主流话语，一些围绕“法治、自治、共治”等内容的制度、规定、办法陆续出台，在“平安、联动、服务”等方面的行动逐步加强。然而，从原来的“强政府、弱社会”治理格局过渡到政府与社会合作治理及人民群众作为主体参与到社会治理中实现共建共享的治理格局，并不能一蹴而就，还需要很长的路要走。理念已更新，制度设计已见雏形，行动策略方面距离较大。

四、社会治理面临的新任务

（一）解决碎片化问题

20 世纪80 年代以来，政府精细化改造兴起，通过规范化、程序化、标准化、信息化手段，实现了每个环节尽可能精细，其积极作用在于改变了国家管理模式中管理者的随意性和组织方式的低效率，但是随之而来的是政府对自身治理的“条线”不断改造和强化，标准化建设使层级之间的界限趋向分明，下级政府的自由裁量权受到限制，为了满足上级政府的行政要求，下级政府会对政策的执行流程层层加码，这些行政要求最终都会层层转移到基层政府，由此带来的条线分割降低社会治理效率等问题。在相对简单的治理环境中，精细的分工可以提高行政效率，但分工过细意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节的处理，一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动，专业化分工越来越细，工作环节越来越多，社会的复杂治理环境就意味着更加复杂的治理结构。

由于近年来政府职能剧增，而社会问题又千奇百怪，现代化的管理技术并不能完全适应政府的庞大业务量。在精细化管理原则下，政府不同的部门都有明确的分工和责任。但在一个快速变动的社会，部门的职能总是处于变动之中并且很多时候又需要多个部门的协同才能完成。由于各个部门都有其自身的利益追求，在部门职责精细化过程中，容易追求局部利益，忽视整个组织的使命，产生本位主义，从而出现互相推诿或者重复设置的现象。在应对社会管理职能增量时，政府一般都要设置专门的岗位，而某项职能消失时，又不能及时撤销岗位，只会造成机构的不断臃肿。流程和组织的僵化，使得政府改革总是陷于自我调整的恶性循环，缺乏外部力量的协调，而组织的灵活性和自主性大为下降，很难适应快速多变、又极度复杂的现代社会，也无法对服务对象的多元需求做出快速、及时的反应，造成社会治理的碎片化。这是目前社会治理面临的难点之一。

（二）提高公民参与程度

共建共享社会治理格局也是把公民治理的参与范围从”   “一定社区范围”扩展成了“国家范围”内冶，主张全民参与治理，这有利于形成一种体现社会主义核心价值观和协商民主的新型社会治理格局。社区是一个袖珍的社会，折射出个人与社会以及制度之间的关系。无锡市的社区建设正逐步从“国家主导的政府行动”转向“国家主导的社会行动”，迫切要求政府运用社会化政策和社会化方法，使其行为社会化，实现社会行动和政府行动的有机结合。然而目前“强政府-弱社会”的结构性约束依然存在，导致社区行政色彩浓厚，社区治理中政府行动强，社会行动严重滞后，这显然不利于实现””政府行动冶向””社会行动冶转变，也不利于两者的有机结合。

居民是社区的主人，理所应当也是社区事务的有效承接主体。但是，当前居民社区参与意愿不强，未能融入到社区治理中来，这一方面是由于居民本身参与意识淡薄，大多数居民只对自己的单位有归属感、责任感和认同感，而对社区并无此感受曰同时叠加上居民“原子化”、“个体化”以及关系网络的“碎片化”的原因，他们不愿意参与社区事务。另一方面，社区居委会缺乏组织居民参与社区的方法。他们大多数还是沿用传统“老群干”思维，采取“动员式”的行政方法，而这是一种“被动参与”，未能上升到“主动参与”的层面，因而居民“主人翁”意识不强，参与意愿低下，即使参与，很多也只是一种“表演性参与”或“仪式性参与”；同时，社区未能将居民的“参与行为”和他们的“切实利益”结合起来，只是片面地强调“志愿精神”，并不探寻其服务背后的利益动机，这种不计“参与回报”的方式，难以提高居民社区参与程度。

（三）形成合作治理机制

多主体合作共治是当代社会治理结构中的核心机制构建与制度设计，就是要让多个公共部门、私人部门、公民个人等治理主体跨部门、跨职能边界协同提供公共服务，进行合作共治，解决碎片治理与碎片化公共服务的问题，通过治理层级整合、治理功能整合、治理部门整合等三重整合推动各治理主体之间的信息共享、责任分担与协同合作，共同解决公共治理问题。

社区治理是社会治理的基础环节。经过多年的孕育发展，无锡市城市社区治理的参与主体已呈现多元化态势。但是，在社区治理实践中，这些主体相互之间仍处于总体分散、局部协作的关系状态，亟需向各参与主体有序合作的协同治理转变。表现为：

1. 社区治理多元主体的总体分散状态

分散治理是指多元主体对社区治理虽然各有某种程度的参与，但相互之间在参与目标上缺乏一致性，在参与行动中缺乏协调性，在资源投放上缺乏整合性，导致在参与成效上未能形成合力。分散治理的主要表现是：

（1）各主体参与社区治理的意图的差异性大，没有形成公共认同。对于社区治理的总体目标，诸如文明社区、和谐社区、美丽社区等，各参与主体具有模糊的一致性。但具体的参与意图，一方面受参与主体自身组织目标和组织利益的限定，呈现某种侧重性和自利性。如社区党组织日常工作首要关注的是社区党员的联系、教育、管理。作为企业的物业管理机构，营利是比物业服务更为重要的组织目标。上级党政机关希望社区更好地配合其完成政府管理相关事务。居民活动团队只关注自身的兴趣爱好等。另一方面，也受到直接参与治理过程的组织成员个体利益关切的影响，发生一定的偏离。如业主委员会成员可能为自己谋取利益，物业管理人员在工作中与居民发生矛盾，社区党组织和居民委员会的兼职委员因工作繁忙而忽视参与社区事务等。两方面的因素使社区治理各参与主体的参与意图与社区治理的目标呈现出总体一致、具体分散的状态。从分散治理向协同治理转变，需要确定并围绕社区治理的总体目标，对社区多元治理主体的参与意图进行有效引导，克服偏离性、自利性的不利影响，达成共识和一致；

（2）各主体在社区治理参与过程中的离散性与协调不足。参与过程的离散性，除了前述客观上的参与程度和涉及社区利益的层次性外，在主观上主要体现为普遍的参与不足和个别的参与过度。多数治理主体的实际参与程度与社区治理和社区建设对其参与的应然要求存在明显差距。在特定情况下，也存在参与过度的情况，如一些社区业主委员会在初成立时与物业管理机构的尖锐斗争等。从分散治理向协同治理转变，需要依据各主体参与社区治理的客观特点，通过有效的协调，使不同频次、不同程度的参与活动有序衔接起来，激发参与动力，形成参与社区治理的持续效应；

（3）各主体参与社区治理的资源利用零散化与整合不足。一是形式多样的社区治理资源未能统筹规划，整合利用。如一些活动场所闲置时间长，有的志愿者队伍的人力资源未有效组织、充分利用等。二是管控较多资源的治理主体对资源的使用缺乏有效监督，存在小圈子的自利化现象。如有些社区所获得的资助性资源受益范围窄，有的业主委员会成员利用权力从物业管理机构获得免交物业费、停车费等利益。三是部分资源匮乏的治理主体开展活动和维系组织比较困难。如居民活动团队和一些社会组织存在弱、小、散的状况，迫切需要场地、资金、技术、人力的扶持；

（4）一些治理主体间存在着矛盾冲突。物业管理机构通常是矛盾的一个重要焦点，业主委员会对物业管理机构的监督和制约，在许多社区形成了撤换物业公司等治理风波，居民日常对物业管理的抱怨和投诉，与物业工作人员的冲突也是重要表现。治理主体的矛盾还集中表现为居民委员会对上负责与对下负责的张力。作为自治组织，居民委员会应更多地从居民中获得支持和汲取资源，并使工作的责任向度更多地针对居民的需求，但在治理实践中，由于较多地依赖上级更为稳定、充足的资源扶持，因而工作的责任向度更多地偏向于上级党政机关，一定程度上引发了与居民关系的疏离。

2. 社区多元治理主体间的局部协作关系。在总体分散化治理的状态下，多元治理主体以社区地域、社区事务和社区居民为共同对象，形成了相互关联、局部协作的关系。社区内部各组织间的局部协作关系中，较稳固的是社区党组织与居民委员会的协作关系。社区党组织和居民委员会虽然性质相异，但依照中共中央和民政部相关文件，居民委员会应接受社区党组织的领导。在社区治理实践中，无锡市社区党组织和居民委员会及社区事务工作站在人员构成上普遍地采用交叉任职的方式，尤其是党组织书记和居民委员会主任较多地实了“一肩挑”；在资源来源和工作方式上，两者都受街道/ 镇等上级党政机关的扶持和指导，具有同向性。这种制度安排使社区党组织和居民委员会事实上形成了党要居要站一体化组织。此外，在社区内部，业主委员会和物业管理机构的关联也较为固定，但更多不是体现为协作关系，而是基于合同的监督关系。在社区治理多元主体中，居民活动团队、社区社会组织最为分散，住社区单位与社区的关系疏离。

（四）完善共享服务模式

为民众提供无缝隙服务是当代社会治理的主要绩效考核标准和目标追求共建共享社会治理格局在治理目标的追求上强调“全民共享”，这就内在地要求再造服务方式，让民众成为服务对象，能够无缝隙地共享服务成果，同时，让民众也参与其中，成为服务提供者之一。

党的十八届五中全会明确提出要坚持共享发展，增加公共服务供给，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。优化政府公共服务职能是提升政府公共服务共建能力的前提。无锡市虽然在“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”方面取得重大进展，但是公共服务职能宏观整体设计方面还需跟进，以解决目标定位模糊，部门本位主义，职能碎片化等问题，强化公共服务职能。

要满足不断增长的公共服务需求，必须创新公共服务供给模式，重构公共服务供给机制，提高公共服务供给效率。传统的全能直线型政府组织机构，尽管在资源统筹、组织动员、危机应对等方面有明显优势，但也存在政府部门各自为政，权责交叉重复或推诿扯皮的部分现象，无法满足日益增长的流动人口社会服务等需求。政府管理要””从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合冶。政府不同层级、不同部门之间要以问题为导向，统一设计服务路线，系统配置服务资源，从公民需求出发提供服务，从而建立起纵横交错、内外联结的协作机制。政府只是提供社会服务的主体之一，随着社会服务需求全面快速增长，社会服务覆盖面较小、社会服务供给不足和服务供给效率不高等问题愈发突显，需要建立社会服务多元供给模式，即政府、非营利性组织、营利性组织、个人、社区等多元主体参与，充分发挥各服务主体的禀赋优势，相互合作，风险共担，形成无缝隙服务，共享服务成果。

五、建成共建共享社会治理格局的对策建议

（一）系统推进，形成合作式治理格局

共建共享社会治理格局是一种混合模式，它是在集权式治理格局基础上提出的一种合作式治理格局。在这种新型的社会治理格局中，“党委领导”和“政府负责”并未发生事实性的改变，只是更加强调公众参与的“全民性”、治理过程的“共建性”和治理目标追求的“共享性”。因此，这种新型的社会治理格局在治理主体关系、治理机制、治理目标追求等方面具有了更多新的内涵与特征，形成了一个将参与主体、共建过程和共享目标有机统一起来的新型治理模式及其内容体系。无锡市的社会治理格局面临转型，要以共建共享为目标形成合作式治理格局。合作既是治理的起点和归宿，更是构建社会公平正义的必要法则。

1. 合作治理的前提：转变政府角色

当前社会变革的浪潮对政府职能提出新的挑战，政府由“统治”走向““服务冶”过程中其自身也在进行角色的再塑，但这并不意味着政府完全失去“统治”的权威。在合作治理模式中政府仍需要发挥主导作用，它的不可替代性是由其独特的作用所决定的院我国公民行动以及社会组织发展历史较短，加之其本身的局限性，如公民政治视野、政治资源的局限，往往容易导致行动的无序等，使其很难或者无法独立解决社会重大问题。在这种情况下，来自政府的力量，如宏观规划、财政资金支持、工作指导、公共服务等扶持形式就显得尤为重要；而政府的“服务”角色可体现在其协调能力中，特别是在多元主体之间产生利益冲突时，政府能够积极发挥斡旋作用，理顺各利益主体间的关系，使之最终能够凝聚成合力共同来进行合作治理。在我国未来的社会治理模式中，强调政府的主导作用并不意味着排斥其他主体的参与，而是对政府的职责提出了更高的要求，特别是政府如何正确引导公民参与以及构建有效的对话机制等是当务之急。

2. 合作治理的基础保障:公民参与

引导公民积极参与、有序参与和有效参与，首先需将“公民角色”作为突破口，公民角色的觉醒与认同的过程，亦是多元利益进行协商整合的过程。参与公共政策的制定是公民的权利和责任，也是公民角色的基本属性，只有公民作为参与主体以及行使权力的意识增强，才能实现参与的积极有效性，才能民意得以顺利进入到公共政策制定的庞大体系中，进而能够在这个多元主体共同治理的系统中达成利益共识。然而，公民意识的激发、社会责任的担当、公民美德的培育以及共同价值观的塑造等，都需要一个公民接受教育的过程。这是公民参与的前提，更是公民参与的必然结果。在这个共同参与的政治活动中，天然的利己主义必将会与公共的社会义务相碰撞，而如何让私有“妥协”于公共，抑或如何在顾及私人利益的同时能够实现公共利益的最大化，这就要诉诸于公民教育的力量。而眼下我国公民身份认同感的缺失，公民参与理性和参与秩序的混乱性，都会影响合作治理模式的运作。对此，   我们应该积极完善公民角色培育要要这显然区别于传统的正规学校教育，更多的是通过诸如社区共同行动以及政治参与等民主生活方式来实现。

3. 合作治理的关键环节院构建协商机制

合作治理模式的顺利运行离不开一个畅通有效的协商机制。国际经验表明，合作治理模式的成功实践依赖于政府与社会力量的连续性互动与友好协商对话，而这个协商机制不仅能够帮助政府更广泛地汲取各方信息与建议，使各利益主体克服认知偏差和冲突，加深民众对于政府职能的理性认知，提高其对于政府决策的遵从度曰更在一定程度上提高了政府治理的效率和质量，使国家利益能够与社会民众的诉求最大程度地趋向一致，最终实现政府善治和社会稳定。因此，一个透明友好的协商对话机制的存在能够消除政府与社会群体间的疏离感，化解信息不对称而导致的利益矛盾，更能够使公众对政府行为及时监督，促成政府政策制定的合法化，进一步推动合作治理模式的良性运作。特别是当前在我国呈现出公民利益诉求的多元性和表达意愿的强烈性等特点，如何拓宽公民参与渠道、构建有利于公民参与的制度环境和畅通的对话空间就成为促进政府、社会、公民合作共治的又一重要任务。

(二)多层面入手，探索综合化的推进策略

共建共享社会治理格局构建是一个系统工程，除了上述政府角色转变、公民参与实现及协商机制构建等内容体系以外，还需要从管理、技术、法律等多个层面入手，在社会治理的实施与操作过程中探索综合化的推进对策。

1. 强化以信息化治理为基础的技术支撑

信息化治理是大数据时代背景下，西方发达国家实施整体政府改革，解决组织分化、公共服务碎片等碎片化治理问题所提出的一种治理准则。相关的信息化治理准则主要包括大数据组织、元数据、隐私安全、数据质量、业务流程整合、主数据整合和信息生命周期管理等。共建共享社会治理格局由于其治理主体的多元化和广泛性，以及面对治理问题的复杂性，需要强化以信息化治理为基础的技术支撑，通过确立互通、合作、共享的理念，形成“人人有责、人人尽责”的“互联网+”社会治理新格局。这就需要在治理方式、治理能力、治理平台、治理文化等多个方面提供技术支撑的变革。

(1)消除信息共享障碍，建立社会治理的信息互通框架结构。信息互通是信息化治理的一个基本能力保障，发达国家信息化治理的一个基本措施就是建立一个信息互通框架。例如，澳大利亚信息管理办公室在2006年颁布的叶澳大利亚政府信息互通性框架曳包括信息互通、技术互通和业务流程互动三个子框架，以此推动信息在政府内部、各部门之间的互通共享。澳大利亚在这个框架下探索了诸多消除信息共享障碍的措施，其主要包括建立伙伴关系、一次性建设多次使用原则、通用的工作语言与标准、适当的治理结构、信息交换的法律与政策文件、促进跨部门信息共享工具等六条能动机制。借鉴澳大利亚的经验，关键是要建立起消除信息共享障碍的能动机制，建立起社会治理信息互通的框架结构。

(2)推动治理数据整合，建立社会治理的智慧服务模式。这需要打破部门利益壁垒，消除部门分割，推动部门数据整合，以云平台、云服务等大数据核心技术在社会治理中为民众提供智慧服务。北京市东城区创建的社会智慧化治理格局就是一个较好的范例。该城区按照统一规划、统一建设、统一管理、统一协调、统一指挥的思路，用云服务的方式聚合城市管理，建立起了智慧化“大城管”的社会治理格局。在数据整合的基础上，通过社会治理平台、体制、机制、体系的创新，提供智慧服务。该城区社会治理格局模式为我们提供的可资借鉴的经验。

(3)确保治理过程隐私安全，形成良好的信息共享文化环境。大数据安全与隐私问题是信息化治理面临的一个重要挑战，确保大数据隐私安全可采取的有效措施主要有院确定隐私义务、数据屏蔽、数据库加密、数据库检测、安全信息和事件管理。确保治理过程隐私安全，有多种可供选择的方式院提高社会治理各主体的信息合作意识，实行开放、透明和协同的信息管理，遵循“责任与自由并举的信息管理”原则，让数据使用者承担更多的责任，塑造支持社会治理的信息收集、储存、利用和共享的文化氛围，形成一个使民众可接近、可获取的“亲民性”信息与数据管理文化。

2. 探索社会治理精细化基础上精准化治理

社会治理精细化是共建共享社会治理格局构建的一个基本手段，它是相对于传统粗放式社会管理模式而言的。精细化治理是一种管理深化的治理手段变革，它需要在治理理念、治理方式、治理结构、治理规范、治理技术、治理绩效等方面实现“精、细、准、严”的要求，精细化地解决社会治理问题、提供公共服务、服务民众需求。

推进“社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的总目标，不仅要求政府施政过程的””精细化冶，实际上更加强调社会治理结果的“精准化”。多年来，由于社会急剧转型，出现了社会问题多发、政府职能剧增的局面，各级政府不得不通过提升管理的精细化水平，来强化行政能力。不可否认，政府的“精细化管理”运动，对于维护社会稳定、促进经济发展发挥了重要保障作用，但随着现代社会治理复杂性的增加，也暴露出一系列新的问题。在一些地方政府关于创新社会治理的实践研究中，如上海的1号课题等，多次提“精准化治理”的概念，并提出多项具体措施，这些经验值得我们借鉴。

“精准化治理”期望通过制度精简和多元参与，在强化政治引导前提下，尽可能激发基层活力，建立以社会问题和社会真实需求为靶向的社会治理方案。“精准”一词体现了对“精细”管理所带来的“过制度化”问题的反思。

“精准”的核心是建立以社会问题和社会需求为靶向的积极政府，通过服务主动、功能全面的基层政府以及多元主体，利用业已形成的精细化社会管理工具，高效、准确地解决社会矛盾，提供公共服务，而不是以政府自身的精细化为目标，将公共事务纳入政府自身的理性规划之中。

当代的社会治理需要政府、公共组织和居民间的协同合作，构建管理有序、强化整合的治理机制，从而实现精准施政，做到有的放矢。精准治理的前提是精细化管理，如果没有精细的政治引导和政府管理，那么精准治理也就无从谈起，可能会出现“一放就乱”的问题，“精细化管理”是政府实现“精准化治理”的前提，是建立现代社会治理体系必须要经历的阶段。党的十八届五中全会提出的“推进社会治理精细化”，实际上就要求政府管理过程的精细化，以及社会治理结果的精准化。

3. 完善以法治化治理为保障的法规体系

法治保障是社会治理体制创新的一个重要内容，它为共建共享社会治理格局的构建提供基础性保障作用。通过完善以法治化治理为保障的法规体系推动共建共享社会治理格局构建，主要包括法治思维、法治方式、法治模式等几个方面的变革内容:

(1)用法治思维审视社会治理问题。共建共享社会治理格局的构建是一种法治治理思维方式的行动逻辑和外在反应，它需要培育法治文化、弘扬法治精神，需要把社会治理从过去的“人治”思维转变为“法治”思维，切实提高法治化水平，使法治在社会治理中发挥决定性作用。善于用法治思维构建管理过程公开透明、治理行为可预期、治理责任界定明晰、治理结果公平正义的制度体系，形成全民崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的社会治理信仰和办事依法、遇事找法、解决社会治理问题用法靠法的法治环境。

(2)用法治方式处理社会治理问题。对于广大民众来说，社会治理的基本价值追求是公平正义，而法治是保证社会治理公平正义最为有效的方式。这就要求从过去行政手段的管控方式转变为法治手段的治理方式，加强社会治理领域的立法工作，建立健全社会治理相关的法律体制与制度体系，用合适的法律与制度处理和协调一系列社会治理问题，把社会治理问题的解决切实纳入法治化轨道。例如，在社会治理中要善于把一些棘手的、长期难以解决的社会治理问题转化为执法司法问题加以有效解决。

(3)用法治模式来创新社会治理模式。法治不仅是一种处理社会治理问题的思维和方式，它还是一种社会治理创新的优化模式。通过法治模式创新，就是要用法治的思维和方式统筹好多元化社会治理力量，协调好社会利益矛盾冲突，规范好社会行为，调节好社会关系曰就是要加强社会治理的基础制度建设，在法治的框架下制定一套社会治理的标准体系和公共服务操作流程，以标准化操作规程确保政府履行法定的社会治理职责，确保全体人民参与社会治理活动在法律与秩序规范的框架下进行。

(三)以社区为平台，重构社会治理的公共性

多元合作治理结构作为我国城乡基层管理的一种目标模式，其基本特点主要表现为治理主体的多元化、治理机制的网络化与治理目标的公共利益最大化三个方面。在基层治理中，基层政府、社区组织、社区居民、驻社区单位和社会组织等都是共同治理的主体，它们各自按照自身的运作逻辑进行资源的配置，既相对独立又相互协调与合作，并按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协以及互动，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务，各自发挥自身的资源与制度优势，把纵向的政府管理与横向的社会自组织管理相结合，实现政府行政管理与社会自治管理有效衔接与良性互动的网络化管理架构。

但是，一种新的社会管理制度与模式的建立与良性运行，不仅取决于自上而下的合宜的制度设计，其能否真正运转起来还缘于各方利益主体能否形成共识与集体认同。这就是说任何一种社会治理都需要一种内在精神的支撑，需要社会治理各方对于社会治理制度一种深厚、持久的承诺。因此，社区多元合作治理模式的构建必须以社区公共性作为价值归依。公共性是现代社会中激发公众参与意识、提升社会自我协调和管理能力的动力源泉所在。社区公共性重构有赖于政府、社会组织、企业、社区、公民等多方主体的合力作用。社区公共性的重构首先有赖于基层政府的制度安排；其次要培育作为中间团体的公民社会组织，努力营造社区公共生活与公共空间曰再次进行公民教育，塑造积极公民。

1. 重塑基层政府权能，构建公共服务型基层政府

公共性是公共行政的核心价值，也是政府合法性的基础。公共型基层政府构建主要体现在基层政府对社会公正价值理念的遵从，服务型基层政府、多元与复合治理社区管理体制的建立以及公共管理者对公共精神的行政伦理价值恪守。首先，基层政府应把追求社会的公平、正义作为自身行政实践的价值理念。其次，要建立基层服务型政府与基层合作治理体制。构建基层服务型政府就是要求基层政府及时为公众提供优质化的公共产品与公共服务；当然，也应看到基层政府的职责是为公众提供普惠型的均等化公共服务，而现代社会公众的需求趋于多元化，单靠政府自身的力量无法更好地满足公众的需求，为此必须与社会组织、企业合作建立多元合作的基层社会管理体制。再次，加强对公共管理者的行政伦理教育，塑造具有公共精神行政资格的行政人员队伍。

2. 积极培育社区公民自组织，营造社区公共生活

社区中公民自愿组织起来的志愿性自组织，对于社区社会资本的发育及公民公共性的形成都具有积极的正向作用。在自治性的社会组织中，人与人之间是横向关系，他们之间的联系依靠信任、互惠的纽带连结。而在社会自组织发育薄弱的地区，平等主体之间的横向联系就不发达，更多让位于管理者与被管理者之间“附庸-庇护”的纵向垂直关系，不利于社会公共性的形成。另外，社区中的自组织构成了公共领域的重要组成部分，它是社区中重要的公共空间，人们在此就关系公共利益的公共事务展开讨论、协商，有利于基层协商民主的形成。为此，要积极鼓励并培育社区中的自组织力量，即社区居民自下而上自发组织起来的草根型社区社会组织。

3. 进行积极公民教育，促进公民公共参与

公民是社区治理的主体，具有公共精神与公民意识的公民是社区活力与永续发展的内动力。现代社会的公民不仅应主张与维护自身的权益与权利，也要增强公民责任，成为积极参与公共事务、对社群有责任、德行崇高的公民。为此，应借鉴西方发达国家的经验，积极构建社区公民教育体系，塑造积极公民，促进公民的公共参与意识与参与能力的提升。

          （江南大学课题组负责人：吕青；课题组成员：汪冬冬 王沛沛）